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上篇：土地制度与政策演变3

第一章 土地制度改革与国民经济成长3

土地在当前经济增长中扮演着重要角色3

现行土地制度面临严峻挑战6

深化土地制度改革的建议13

第二章 中国的二元土地权利制度与土地市场残缺：一个政策演进框架18

土地制度变革对中国经济增长的贡献18

改革以来中国二元土地制度的形成与强化19

简短的评论与结论25

第三章 农地承包权流转与市场发展27

农村土地承包经营权流转的政策演进27

《农村土地承包法》实施以来的土地流转状况31

农地流转的现状与存在的问题44

农地流转与规模经营的几个政策问题47

第四章 集体建设用地进入市场：途径与法律困境50

农地转集体建设用地政策演进50

农村集体建设用地进入市场进程51

农村存量集体建设用地进入市场的途径53

土地农转非市场发展的几个政策问题68

第五章 农地非农化与国有建设用地市场发展70

农地转非农用地和国有建设用地政策演进70

农地征用与政府垄断农地转非农用地进程72

国有建设用地使用权市场发展74

简单的评论与政策含义76

中篇：个案调查79

第六章 城市化、土地市场发育与经济发展——东部Z省调查79

90年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入80

政府垄断土地一级市场：城市化扩张的制度保障88

土地财政与土地金融：城市扩张的两大依托106

城市化进程中的农民土地权利：政府与农民之间的利益博弈125

土地制度和土地政策面临的挑战：基于实地调研的几点政策考虑129

第七章 土地市场缺失下的城市化与经济发展——西部S省调查132

依赖基础投资和城市扩张支撑的高速增长133

发育不充分的土地市场141

土地税费与土地收益：对地方财政的贡献几何158

依赖金融和负债支撑的城市化170

城市化进程中的农民土地权利182

基于调查的几点结论和政策建议188

第八章 土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查190

工业化进程中的农民土地权利：南海模式190

南海土地股份制的实质192

集体经济组织实体化198

农村集体非农建设用地进入市场的法律困境202

结论和政策建议204

第九章 土地资本化与农村城市化——北京市昌平区郑各庄村调查206

引言206

宅基地商品化与土地资本化207

集体建设用地入市与农地非农化212

政策意义217

第十章 城市化进程中城乡结合部面临的挑战与政策选择——北京市朝阳区高碑店乡调查224

城市化进程中城乡结合部面临的突出矛盾225

朝阳区高碑店乡的做法与政策创新232

解决“城乡结合部困境”的政策建议237

下篇：政策建议243

建议1 改革土地制度与完善土地市场的建议243

打破政府垄断土地一级市场，根本改革征地制度243

合理分配土地级差收益，完善土地财产税制243

慎重对待政府土地储备功能，防止土地融资中的金融风险244

积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径245

建立保护农民土地财产权的制度基础设施245

建议2 谨防建设用地的国有化趋势246

土地农转非过程中的国有化趋势246

建设用地国有化的制度根源247

政策建议248

建议3 让农民以土地权利分享工业化的成果249

国家征地制度的根本缺陷是忽视农民的土地权利249

南海模式的独特性：让农民以土地的权利参与工业化，使农民、集体、企业、政府四方共赢250

正确对待农民的土地权利，让农民以土地权利参与工业化251

建议4 南海的土地股份制：一种让农民分享土地级差收益的形式253

土地股份制既是集体所有权的体现，又是农村工业化的产物253

土地股份制保留了农户承包制的内核，又让农民以股权分享土地增值收益254

深化股份制和集体经济改革，促进社区资产保值增值255

建议5 集体经济与社区公共品的提供257

集体资产主要来自土地收益257

集体资产成为社区公共品提供的唯一来源258

集体经济面临根本改革259

建议6 农村集体非农建设用地进入市场的法律困境261

现行农村集体非农建设用地的法律规定已严重滞后经济发展261

集体非农建设用地非法流转的最终受害者仍是农民262

建立受法律保护的非农建设用地流转市场已成为当务之急263

建议7 “土地财政”的规模、成因与财税体制困境264

发达地区政府财政的基本格局264

地方政府收入对土地及土地相关产业扩张过度依赖的原因265

改变“土地财政”的现状，要三管齐下266

建议8 政府垄断和经营土地弊大于利268

土地用途早已超出“公共目的”的范围，但政府垄断建设用地供应的格局却基本未变268

政府经营土地并非一本万利269

政府储备土地已远离盘活城市存量土地的初衷270

建议270

建议9 认真对待和防范土地融资的金融风险272

城市扩张资金由银行支撑，银行贷款通过土地撬动272

政府财政和金融面临巨大风险与隐患273

建议274

建议10 正确对待城市化进程中农民的土地财产权利275

农民土地权益纠纷已成为群体性上访的第一位原因275

政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，财产性补偿受到农民的欢迎276

以社保换土地的办法，面临操作上的困难277

建议277

建议11 政府行政配置建设用地弊端凸显279

政府行政性配置建设用地的特点279

行政配置建设用地的弊端280

建议12 土地储备功能异化存在巨大风险282

土地储备中心成为储备农民集体土地的蓄水池282

土地储备中心成为政府土地抵押融资的工具283

储备土地出让不理想存在经营风险283

防范土地抵押的金融风险283

建议13 依靠贷款和欠债支撑的城市扩张285

土地收入有所增长，但未形成东部地区那样的“土地财政”格局285

城市基础设施建设投资规模主要靠银行贷款和拖欠工程款来维持286

扩增地方可支配税源是地方政府城市扩张的主要动力286

过度依赖城市扩张拉动经济增长的倾向值得关注287

建议14 重点工程失地农民的窘况令人担忧288

重点工程对失地农民的补偿标准严重过低，令人堪忧288

重点工程资金盘子紧、还贷压力大，是造成补偿低的重要原因289

建议289

建议15 关于《物权法》（草案）保护农民土地财产权的几点修改意见291

建议16 防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向294

侵害农民宅基地的几种做法294

农民宅基地问题处理不当更易引发严重的社会问题295

政策建议296

建议17 农村集体建设用地进入市场势在必行297

农村集体建设用地进入市场呈燎原之势297

地方规章的合理性与不足299

完善法律成当务之急301

建议18 调整结构，抑制投机，保障住房用地的有效供给302

房地产用地供应存在的突出问题302

保障有效供应、抑制土地投机重在改革303

政策建议304

建议19 重视农村违规用地蔓延势头，尽快出台集体建设用地管理办法306

农村违规集体建设用地呈规模大、势头猛的态势蔓延306

农村违规集体建设用地增加的根本原因是法律滞后307

规范农村集体建设用地管理的建议307

建议20 切实保障农民土地权益，完善相关法律法规和配套政策的建议309

坚持农民土地承包权长久不变，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利309

实现农业经营形式的“两个转变”精神，在保障农户承包权基础上，制定规范土地流转、发展现代农业的原则和办法310

界定公共利益，切实推进征地制度改革310

建立城乡统一建设用地市场，出台规范农村集体建设用地流转办法310

严格农村建设用地整理原则，进行农村集体建设用地盘活和集约节约使用试点311

实现集体土地与国有土地同地同价同权原则，研究和出台农民集体建设用地参与非农建设政策311

完善宅基地制度，严格宅基地管理精神，研究保护农民宅基地用益物权办法311

切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法312