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前言1

导论1

第一编 先秦至明清的中央与地方关系及基本模式探析第一章 先秦时期中央与地方关系的萌芽及发展27

一、早期共主政体下夏王朝与诸侯方伯的关系27

（一）国土结构与禹画九州27

（二）共主制政体下夏王朝与诸侯方伯的关系34

（三）小结39

二、商代中央与地方政权关系的萌芽40

（一）殷商疆域格局40

（二）朝歌内服与诸侯外服45

（三）小结51

三、西周宗法分封制下中央与地方关系的逐步确立53

（一）西周的国家结构53

（二）封邦建国 以藩屏周58

四、春秋战国新型国家中央与地方关系的孕育与发展69

（一）王室衰微 大国争霸69

（二）诸侯国内中央与地方关系的孕育与发展72

五、儒、法等家对中央与地方关系的论述与构拟85

（一）儒家对古代国家政权模式的构拟85

（二）法家的国家观及其对古代国家政权结构的论述91

六、小结：先秦时期中央与地方关系的发展线索92

第二章 秦代郡县制极端中央集权95

一、海内为郡县 法令由一统95

（一）郡县机构的建置和职权95

（二）郡县系统内的行政统属100

（三）中央对地方的行政统属100

二、撮粟尺布 尽专于中103

三、调兵遣将 合符而动106

（一）秦朝的武装力量及其分布106

（二）中央对地方的军事统属108

四、法网严密 纲目结合110

（一）郡县审判与权限110

（二）皇帝决断与廷尉执柄113

五、严格监督 互相纠察115

（一）郡县系统内的行政监察115

（二）中央对地方官员的行政监察116

六、中央对边疆少数民族区域的开发与经营118

第三章 汉代郡国并行下中央与地方关系123

一、汉鉴秦亡 郡国并行123

（一）郡国的建置和职权124

（二）郡国系统内的行政统属134

（三）中央对地方的行政统属137

二、量度官用 征留由中142

（一）主要赋税与财政管理142

（二）中央与地方的财赋分配145

三、师旅之布 强干弱枝148

（一）汉朝的武装力量及其分布148

（二）兵役制度和编制155

（三）中央对地方的军事统领156

四、郡县审判 廷尉执柄159

（一）县级司法159

（二）郡级司法161

（三）中央与地方司法权力的分配163

五、刺史监郡 层层举劾169

（一）郡县系统内的行政监察169

（二）中央对地方行政官员的监察172

六、镇抚并用 因地制宜181

（一）武力征服 设置郡县182

（二）建属国特区183

（三）持节统领185

第四章 魏晋南北朝都督方镇制下的中央与地方关系192

一、三国、西晋时期中央与地方的关系193

（一）牧守申政 朝廷监控193

（二）财分大府小府 利权统归于上195

（三）都督刺史以军代政 州郡置兵军政一体198

（四）州郡决狱 朝廷复案201

（五）御史监察弱化 刺史校事权重204

二、东晋南朝时期中央与地方的关系209

（一）行政节制松弛 朝廷集权乏力210

（二）拨款、公田、杂税 州郡财源颇多213

（三）荆、扬兵强财富 手诏定夺调军218

（四）“近道”朝廷理狱 畿外委之刺史219

（五）左丞、刺史察所属 御史、典签监州镇223

三、北朝时期中央与地方的关系226

（一）“方伯守令 皆命于天朝”227

（二）设军镇府兵 谋干枝强弱230

（三）“纳其方贡以充仓廪 收其货物以实库藏”234

（四）刑德之柄归朝廷 助审之职在州县236

（五）南台监百官 专道隆台威237

第五章 隋代郡县制下的中央与地方关系240

一、二级建置 皇权加强240

（一）地方行政机构的设置240

（二）中央对地方官员的监督管理243

二、租调归公 比部勾检245

三、寓兵于农 居中御外248

四、政刑合一 二级审判252

五、御史出巡 刺史分部254

六、中央与边疆少数民族地区的关系256

七、小结258

第六章 唐代道、藩镇制下中央与地方关系261

一、朝廷统辖 道、藩镇节制261

（一）地方官府建置、职掌与内部统属关系261

（二）中央对地方的行政统属268

（三）中央对地方官员的任用和管理271

（四）唐后期朝廷在行政上削藩的探索276

二、纲典上供 分成留解280

（一）唐前期租庸调制下的统收统支280

（二）唐后期两税制下的藩镇侵夺和财权下移284

三、军府拱卫 藩镇专兵299

（一）府兵制下的内重外轻299

（二）唐后期藩镇专兵与内轻外重305

（三）中央削藩的举措314

四、三级审判 朝廷执要318

（一）地方官府分级执法318

（二）州县量刑权限与狱案审理321

（三）中央司法机关的监督复审323

五、御史巡按 使臣分道327

（一）监察御史巡按州县327

（二）监察使臣分道巡按地方329

（三）后期的巡院制度332

六、中央与边疆少数民族地区的关系338

七、小结341

第七章 宋代路监司并立制下中央与地方关系347

一、轻重相制 上下相维347

（一）路州县三级行政建置347

（二）路州县内的行政统属与路级监司的作用351

（三）中央对地方的行政统属及地方官员的管理353

二、转运经度 利权归一360

（一）地方赋税的征收与管理360

（二）路转运使的上供与经度363

（三）南宋时期中央与地方的财赋分割370

三、兵权归上 以文制武371

（一）撤罢藩镇 兵权归上372

（二）将从中御 以文制武373

（三）厢兵、土兵、蕃兵、乡兵等与中央朝廷的关系380

（四）南宋时期军权的下放与回收382

四、州县执法 监司控驭384

（一）路州县三审级制385

（二）州县官府审判与量刑权限387

（三）地方刑狱的逐级录问、复审与奏谳390

（四）路级监司在中央与地方司法权力分配中的作用392

五、监司御史 两环相扣395

（一）路级监司对基层官员的监察纠劾395

（二）御史台对地方官员的监察399

（三）二级监察的利弊得失400

六、中央与边疆少数民族地区的关系402

（一）管理边疆少数民族事务的机构402

（二）对西北、西南诸民族的怀柔抚绥403

（三）对南方少数民族“顺俗而治”406

七、小结409

（一）路监司是诸权力在中央与地方分配中的枢纽与工具409

（二）路级监司兼职监察是中央控制地方的有力举措410

（三）路级监司分立并存便于中央居上总领411

（四）路监司并立制下州县有限的自主权412

（五）高度中央集权制的副作用413

第八章 元代行省制下中央与地方关系415

一、多重建置 行省分寄415

（一）元代地方行政建置415

（二）路府州县系统内的行政统属417

（三）中央对地方官府的行政统属420

（四）行省分寄的作用429

二、藏富诸省 留用分成433

（一）路府州县的赋税征收和支用权限433

（二）行省对辖区财赋收支的综领督办439

（三）藏富诸省与上供留用446

三、万户镇戍 行省提调454

（一）各地镇戍军团及其与朝廷的关系454

（二）汉军万户与路总管府分治军民456

（三）行省等在中央与地方军事权力分配中的作用458

四、各级司法 方伯不专466

（一）路府州县三级司法及其量刑权限466

（二）廉访司录囚谳狱471

（三）行省在地方司法中的作用473

（四）朝廷执柄与方伯不专476

五、行台“总按” 宪司分巡483

（一）地方监察官建置、职能及作用483

（二）廉访司对地方官府的监察485

（三）行台对行省的监察490

六、中央与边疆少数民族地区及诸王投下封地的关系495

七、小结497

第九章 明代三司督抚制下中央与地方关系504

一、省府州县 督抚居上504

（一）省府州县的建置与职掌504

（二）三司督抚与地方官统属508

（三）中央对地方的行政统属510

二、起运存留 州县“坐支”520

（一）明代的主要税种及征收520

（二）省级官府在地方财政中的作用523

（三）“起运”与“存留”530

（四）中央对地方财政的监督、搜括及援助537

三、卫所镇兵 阃内远驭546

（一）明代军队的分布546

（二）中央对“外卫”军队的管理与指挥549

（三）中央对九边等镇戍军队的管理与指挥552

四、省府县掌刑“三法司”总领561

（一）府州县司法职能561

（二）省级司法审判566

（三）中央与地方司法权限的划分571

（四）巡按及中央审录官录囚576

五、御史抚按 分级监察580

（一）中央科道对地方的监察581

（二）督抚对地方的监察584

（三）司道对府州县的监察585

六、中央对边疆少数民族地区的管理589

七、小结595

第十章 清代督抚制下中央与地方关系599

一、有司治民 督抚封疆599

（一）省、道、府、县建置及其内部的统属关系599

（二）朝廷对地方官员的任用和铨调602

（三）朝廷对地方官吏的考课和钦差大臣查办606

（四）地方官府的公文申禀题奏与朝廷的号令指挥610

二、“悉数解司” “耗羡归公”615

（一）州县赋税征收和管理615

（二）“悉数解司”与户部“奏销”616

（三）“耗羡归公”和督抚支用权的扩大621

（四）晚清督抚外销制与地方财政的形成625

三、上统八旗 省辖绿营629

（一）清代军队的种类与编制629

（二）顺治至咸丰朝的八旗兵、绿营兵与中央、地方军事权力分配632

（三）咸丰至宣统的勇营、新军与中央、地方军事权力分配643

四、五级审判 朝廷执要647

（一）督（抚）、臬、道、府、县五级审判及权限程序647

（二）逐级审转复核制与地方司法权的削弱650

（三）刑部、三法司协助皇帝裁决重刑654

五、分道纠劾 督抚察下659

（一）清初的御史巡按659

（二）十五道监察御史对各省官员的监察661

（三）督抚臬道等兼职监察663

六、中央对边疆少数民族地区统治的加强665

（一）设理藩院、军府等统一管辖666

（二）因俗施政 分而治之667

（三）笼络上层 恩威相济671

（四）利用和倡导喇嘛教等673

七、小结675

结语：古代中央与地方关系的基本模式探析680

第二编 近百年中央与地方关系的发展1949

上篇 中华民国时期的中央与地方关系（1911—1949

第一章 南京临时政府和北京政府时期中央与地方关系的政坛论争707

一、中央与地方关系的论争708

（一）联邦制与单一制的论争708

（二）中央集权与地方分权的论争719

（三）关于省制问题的论争726

二、国会制宪期间围绕中央与地方关系的争论733

（一）《临时约法》和《天坛宪草》制定时期733

（二）国会第一次恢复与继续议宪时期741

（三）国会第二次恢复与“贿选宪法”747

第二章 南京临时政府和北京政府时期中央与地方关系的实践754

一、地方自治的发展与顿挫755

（一）清末地方自治的出现760

（二）民初及袁世凯时期地方自治的兴衰763

（三）北京政府时期的地方自治766

（四）联省自治运动768

二、南京临时政府及北京政府时期中央与地方的职权划分773

（一）南京临时政府时期773

（二）袁世凯统治时期776

（三）袁世凯之后的北京政府时期791

三、南京临时政府及北京政府时期中央与地方关系的演进802

（一）南京临时政府时期中央与地方关系的基本格局802

（二）袁世凯时期中央与地方关系的演变809

（三）袁世凯死后中央与地方关系的变化（1916—1928）824

四、南京临时政府及北京政府时期中央与少数民族地区关系832

（一）中央少数民族管理机构的设置832

（二）少数民族地区的军政设施835

（三）中央对少数民族地区的施政方针与措施844

（四）中央与少数民族地区关系的特点与演变849

第三章 孙中山关于中央与地方关系的构想855

一、孙中山的均权主义学说856

（一）均权学说的历史发展856

（二）均权学说的内涵861

（三）均权学说的科学价值868

二、孙中山的地方自治思想871

（一）孙中山地方自治思想的来源872

（二）孙中山地方自治思想的历史发展875

（三）孙中山地方自治思想的内涵与评价879

三、孙中山关于处理少数民族问题的主张887

（一）孙中山民族主义思想产生和发展的主要因素887

（二）孙中山民族主义思想的发展890

（三）孙中山关于国内民族问题的主张901

第四章 国民党统治时期的中央与地方关系（一）903

一、国民党制宪过程中中央与地方关系的论争904

（一）《中华民国训政时期约法》中的中央与地方关系904

（二）《五五宪草》制定过程中中央与地方关系的论争908

（三）《中华民国宪法》的制定和中央与地方关系915

二、地方自治的发展和缩省问题923

（一）地方自治的推行923

（二）缩省问题930

三、国民党统治时期中央与地方关系的演变934

（一）1928—1931年间的中央与地方关系934

（二）1931年“九一八事变”到1937年全面抗战爆发939

（三）1937—1945年间中央与地方关系的演变944

（四）1945—1949年间的中央与地方关系949

第五章 国民党统治时期的中央与地方关系（二）952

一、国民党统治时期中央与地方职权的划分953

（一）抗战前的国民党统治区953

（二）抗战中的国民党统治区986

（三）抗战后的国民党统治区1009

（四）中央与地方职权划分上存在的问题1020

二、国民党统治时期中央与少数民族地区的关系1022

（一）国民党统治时期的民族政策1022

（二）中央主管机构的设置及对少数民族地方制度的厘定1026

（三）中央对少数民族地区的施政措施1033

（四）外部势力对中央与少数民族地区关系的干扰1045

第六章 中国共产党关于中央与地方关系的设想与实践1052

一、中共对中央与地方关系的设想与实践1053

（一）最初的设想1053

（二）苏维埃时期的中央与地方关系1058

（三）“特区”与特制1071

（四）抗战胜利后的探索1084

二、中共对中央与少数民族地区关系的探索1093

（一）苏区的民族政策1094

（二）抗战时期中共民族政策的发展1099

（三）民族区域自治的理论与实践1107

第七章 民国时期中央与地方关系的综合分析1118

一、民国时期影响中央与地方关系的因素1119

（一）军阀和派系政治的影响1119

（二）传统的中央集权观念和制度的影响1123

（三）地方主义的影响1125

（四）西方观念和制度的影响1127

（五）政党制度的影响1128

（六）国内外政治形势的影响1135

二、中央对地方的监控1137

（一）立法监控方面1137

（二）军事震慑方面1139

（三）人事监控方面1140

（四）财政监控方面1144

（五）直接行政监控方面1147

（六）司法监控方面1149

三、中央与地方的合作1150

（一）从合作的领域看中央与地方的合作1150

（二）从中央与地方的合作方式看双方的合作1155

四、中央与地方的政治沟通1157

（一）会议方式1158

（二）会商方式1160

（三）中央征询地方意见方式1160

（四）考察、调查、视察、检查等方式1161

（五）中央驻地方人员的报告方式1163

（六）中央与地方政府间的公文往来方式1164

五、民国时期中央与地方关系的特点及影响1165

（一）中央与地方关系的特点1165

（二）中央与地方关系发展对民国社会的影响1172

下篇 中华人民共和国建立以来的中央与地方关系（1949—2000

第一章 建国初期中央集权体制的确立1176

一、《共同纲领》的产生及其相关规定1176

二、大区制的萌芽、建立与取消1184

（一）大区制的萌芽1184

（二）建国初期的大区制1187

（三）大区制的取消1189

三、《五四宪法》的制定及有关规定1192

四、中央集权体制的建立1196

第二章 突破“苏联模式”的尝试1203

一、毛泽东对中央与地方关系的新构想1203

二、《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》1209

三、“八大”后的进一步探索1214

第三章 曲折发展时期的中央与地方关系1220

一、“大跃进”时期的权力下放1220

（一）建立协作区1222

（二）企、事业大下放1226

（三）权力大下放1227

二、调整时期中央与地方关系的变动1233

三、“文化大革命”时期的中央与地方关系1241

（一）中央与地方政权机构完全被打乱，损害了中央与地方关系发展中主体的连续性1242

（二）权力下放与回收的再循环1250

第四章 新时期中央与地方关系的新探索1255

一、新时期与新任务1255

二、新的思考1259

三、新时期调整中央与地方关系的思路与政策1264

四、任重而道远1275

第五章 崭新模式：中央与特别行政区关系1280

一、港澳问题的由来和“一国两制”方针的制定1280

二、中央和特别行政区的关系和权限划分1285

三、中央与地方关系的崭新模式1290

第六章 民族区域自治制度中的中央与地方关系1294

一、新中国初期的民族状况1294

二、《民族区域自治实施纲要》1299

三、《民族区域自治法》1307

四、新时期的新举措1317

结语：关于我国中央与地方关系基本范式与机制的理论思考1325

一、中央与地方关系的一般分析1325

（一）中央与地方关系的内涵、特征及影响因素1325

（二）中央与地方关系的类型划分1328

二、内在机制的标准：权力配置关系的科学化1333

三、保持国家统一和社会稳定是基本前提1338

四、基本范式：中央集权为主，又保护地方利益和活力的关系体制1341

五、切实抓好省制的改革，发挥其积极功能1351

六、中央与地方关系发展的保障机制：制度化与法制化1358

七、跳出怪圈 实现突破1362

附录 西方主要国家中央与地方关系概述1366

一、美国中央与地方的关系1366

二、德国中央与地方的关系1374

三、日本中央与地方的关系1389

四、苏联和俄罗斯联邦的中央与地方关系1399

五、法国中央与地方关系1411

（一）从中央集权到地方分权的演变1411

（二）中央与地方政府的权限划分1416

（三）中央对地方的监控1421

六、英国中央与地方关系1427

（一）英国地方政府的历史演变1427

（二）英国地方政府的职权来源与配置1433

（三）中央政府对地方政府的监控1438

（四）战后英国中央与地方关系的演变轨迹1444

七、西方国家中央与地方关系发展的经验教训1448

主要参考书目1452